Publication: Necesidades de gasto en educación: un modelo orientado a garantizar la igualdad de oportunidades
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2013-12-18
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Universidad Complutense de Madrid
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Abstract
Tanto desde la teoría como desde la evidencia empírica se suele identificar al gasto en educación como uno de los instrumentos más poderosos de los que dispone el Estado para combatir los problemas de pobreza estructural, desempleo, inequidad distributiva y falta de crecimiento económico. Tal afirmación se apoya en gran medida sobre la teoría del capital humano (Becker, 1964). Según ésta, la capacidad de los individuos de insertarse en el mercado laboral de manera estable y bajo condiciones dignas, depende en forma determinante de la formación adquirida durante su niñez y juventud. Así pues, la cantidad y calidad de educación junto con la experiencia jugarían un rol muy importante en el aumento de la productividad de los individuos, influyendo no sólo sobre el salario de los mismos, sino también sobre el crecimiento económico. También desde la evidencia empírica, diversos estudios han identificado a la acumulación de capital humano como un determinante clave del crecimiento y del desarrollo (Lucas, 1988; Barro y Sala i Martin, 1995).
Pero además de cumplir un rol central en el crecimiento económico, la financiación de la educación por parte del Estado también se justifica mediante argumentos de equidad distributiva. En tal sentido, los estudios de campo han mostrado en forma unívoca que los estudiantes provenientes de familias con menores ingresos tienen peores resultados educativos que los estudiantes de familias más ricas. Adicionalmente, los bajos logros educativos en general se presentan en colectivos aquejados por otros problemas sociales, lo cual refuerza la situación de injusticia social para los grupos que las sufren.
Por tales motivos, se suele entender a la equidad en términos de garantizar la igualdad de oportunidades para todos los habitantes. Si bien no existe consenso respecto de qué significa esto, en general se lo entiende como la posibilidad de acceso a los recursos, es decir, se considera que un sistema educativo es equitativo cuando compensa los accidentes de nacimiento, que de otra manera ocasionarían que algunos menores de edad no tuvieran oportunidad de desempeñarse plenamente en la vida económica y política de la comunidad (Roemer, 1998).
En definitiva, la igualdad de oportunidades educativas es una aspiración de todas las naciones. Como resultado de ello, los sistemas educativos han experimentado una importante expansión en términos cuantitativos. Sin embargo, la igualdad de oportunidades educativas parece ser más que la igualdad en el acceso a la escuela. Esta postura reconoce que algunos alumnos necesitan aportes adicionales y especializados para alcanzar iguales beneficios. Esto último no necesariamente significa que todos los alumnos deberían alcanzar los mismos rendimientos, sino en todo caso, que su origen socioeconómico no debería ser un obstáculo para su desarrollo personal.
Asimismo, en los últimos años se ha intensificado la preocupación por el papel que debe cumplir el sector público en la financiación de la educación, y en particular sobre el correcto uso de los recursos destinados a este fin.
En tal marco, el objetivo principal de la tesis es buscar respuestas a preguntas en torno a cómo mejorar la educación básica, tanto en relación con la eficiencia como con la equidad; pero en particular, es el de aportar una metodología que permita estimar la necesidad de recursos educativos necesarios para cumplir el objetivo de igualar oportunidades.
Para ello, en el capítulo 1, se pasa revista a la literatura teórica sobre igualdad de oportunidades educativas. El capítulo incluye una muy sucinta revisión de la evolución que la idea de igualdad educativa ha tenido a lo largo de la historia. También se resumen los principales avances que han existido desde las ciencias sociales tras el “Informe Coleman” (Coleman et al., 1966); y desde el campo de la filosofía política, particularmente en referencia a las teorías de justicia distributiva. Por último se estudia el tema desde una óptica más formal, siguiendo los desarrollos del economista John Roemer.
La discusión puede ser resumida en tres definiciones alternativas de igualdad de oportunidades educativas: “igualdad de inputs”, “igualdad de outputs” e “igualdad de oportunidades” propiamente dicha. La igualdad de inputs, requiere proporcionar igual cantidad de recursos educativos a todos los individuos, en general interpretado como igualdad de gasto por alumno o por aula. La igualdad de outputs, hace referencia a la obtención de idénticos resultados escolares; esto es, en definitiva una aplicación al caso de la educación del (mal llamado) maximin rawlsiano por el cual los recursos deberían ir destinados a beneficiar a los que obtienen menores notas. Por último, siguiendo a Roemer (1998), la política de igualdad de oportunidades (propiamente dicha) distingue entre las circunstancias que están más allá del control del alumno e influyen en su capacidad para aprovechar los recursos educativos, y sus actos autónomos de voluntad y esfuerzo. Así pues, según este último enfoque no debería compensarse a los estudiantes por sus diferencias en la eficiencia productiva, esencialmente asociada con el esfuerzo realizado por los mismos. Con ello, la política educativa debería llevar a que los resultados entre individuos puedan variar pero sólo como consecuencias de las elecciones personales de esfuerzo, y no como consecuencia de sus características socioeconómicas.
Ahora bien, el diseño de políticas educativas tendientes a disminuir la desigualdad de oportunidades, sin dudas requiere de un detenido análisis de cómo factores alternativos impactan sobre la calidad de la enseñanza. Es por ello que en el capítulo 2, se estudian en profundidad los modelos de función de producción educativa, también conocidos como modelos input-output, usualmente utilizados para ello.
En general, en tales modelos se ha dejado de lado la posible existencia de comportamientos ineficientes en el proceso productivo, así como su relación con la motivación y el esfuerzo de los estudiantes. En el capítulo 3, se hace un repaso de las principales metodologías existentes para cuantificar la eficiencia técnica, en particular en el ámbito de la educación.
Dado que será la aproximación metodológica a la que se recurrirá posteriormente, se desarrolla con mayor profundidad el modelo de función de producción estocástica de corte trasversal, y específicamente se estudian los posibles inconvenientes de estimar tal modelo en presencia de heterscedasticidad, así como la forma de solucionarlo.
En el capítulo 4, se propone un modelo que intenta aunar todas las consideraciones hechas en los primeros tres capítulos. Esto es, un modelo de función de producción educativa, que considere la eficiencia con que actúan tanto alumnos como escuelas, y que permita plantear políticas educativas que propendan a igualar oportunidades educativas entre los estudiantes.
Como se dijera anteriormente, la eficiencia productiva de los alumnos se la asocia principalmente con su esfuerzo y motivación, una cuestión fundamental a la hora de considerar la igualdad de oportunidades educativas. Así pues, el modelo no sólo cuantifica los determinantes del rendimiento académico, sino que además considera el esfuerzo realizado por los alumnos. A partir de ello, el mismo permite simular los tres tipos de políticas antes definidos (igualdad de inputs, igualdad de outputs e igualdad de oportunidades propiamente dicha) y ver qué sucedería con los rendimientos de los estudiantes de ser aplicadas las mismas, y por lo tanto, como se modificaría la igualdad de oportunidades educativas.
Por último, sobre la base del modelo anterior, también se desarrolla un Índice de Gini de oportunidades educativas, el cual permite evaluar el impacto que tendría cada una de las distintas políticas consideras sobre la igualdad de oportunidades educativas.
El capítulo 5 es empírico. En él se lleva a cabo una aplicación del modelo anterior para lo cual se recurre a datos alumnos de 12 años de la Provincia de Buenos Aires. Se utiliza para ello la base de datos del Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa, el cual alcanzó en el año de 2000 a 187.260 alumnos distribuidos en 4.201 escuelas públicas y privadas. De la mencionada base de datos es posible obtener tanto información referente a evaluaciones estandarizadas en distintas materias, como a encuestas a alumnos y directores de las escuelas. A partir de ella, se cuenta con información relacionada tanto con los resultados académicos de los estudiantes como con una serie de características de los mismos y del entorno donde se lleva a cabo el proceso de aprendizaje.
Asimismo, se recurre a dos especificaciones alternativas de la función de producción educativa: la tradicional Cobb Douglass y otra translogarítmica que a diferencia de la primera permite descubrir relaciones no lineales así como los efectos entre los inputs escolares y entre éstos y las características de los estudiantes y los efectos de los compañeros de clase.
Finalmente, en el capítulo 6 se resumen las conclusiones. Entre las más importantes a las que arriba el estudio se destaca el hecho de que el objetivo concreto que se plantee a la hora de llevar a la practica políticas educativas no es inocuo, ni respecto a los resultados ni al esfuerzo necesario para obtenerlos. En otras palabras, la mera enunciación del objetivo estatal de propender hacia la igualdad de oportunidades educativas no debe quedarse en ello, sino que debería ir acompañado de una definición concreta de qué se entiende por igualdad de oportunidades, con objetivos claros, mensurables y verificables.
Por otro lado, también se desprende del mismo que desde el sector público es posible hacer, y mucho. En tal sentido, surge como evidente que, si bien las políticas de gasto tradicionales, como aumentar la remuneración y capacitación de los maestros o invertir en mayor y mejor equipamiento en las escuelas, parecen tener una importancia significativa sobre el desempeño de los alumnos, las mismas deben ir acompañadas por otras políticas alternativas. Estas últimas se refieren fundamentalmente a influir sobre los incentivos institucionales e individuales; esto es, sobre la motivación de estudiantes y docentes por un lado; y por otro, el fomento de la competencia por comparación o por recursos entre escuelas. En suma, el cúmulo de una serie de políticas diferenciales enfocadas hacia los más necesitados, seguramente implicarán un aumento simultáneo en la calidad educativa y en la igualdad de oportunidades educativas.
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Tesis inédita de la Universidad Complutense de Madrid, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Departamento de Economía Aplicada VI (Hacienda Pública y Sistema Fiscal), leída el 24/03/2009